A l’heure où commence le Grenelle 2, il est utile de se demander, avec le recul, ce que fut le Grenelle 1. Comment nommer ce Grenelle1 de l’Environnement ? Un grand débat ? Une démarche de communication ? Un processus démocratique novateur ? Un « objet politique non identifié » ?

Nous proposons de l’analyser comme un exemple de démocratie participative. Pour cette analyse, il faut avoir une méthode simple et sûre qui puisse convenir à tout événement de communication politique. Nous proposons celle de l’analyse d’un dispositif stratégique de communication.

Il faut analyser de près ce dispositif stratégique car il représente sans nul doute un exemple assez rare dans notre pays de démarche participative de grande envergure. Cette démarche est pratiquée ailleurs, notamment dans les pays du nord de l’Europe, qui ont accompli de cette façon des réformes importantes de leur système social (retraites, assurance chômage).

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Réfléchir sur le Grenelle 1 est d’une grande utilité. Un élu, un président d’association, une commission municipale organisent des événements du type rencontres, fêtes, colloques, comités de quartiers. Y aurait-il une méthode pour penser ces événements de communication en projet ? Oui ! Il est indispensable de se demander quel dispositif on veut installer, s’il va apporter des avantages importants à l’action politique (municipale, départementale, régionale, nationale) et si l’on peut y recourir souvent.

1. Le dispositif global

L’événement de communication examiné, le Grenelle 1, reposait sur de nombreux groupes de travail se réunissant souvent. Questions à se poser : le « plateau » d’invités prévus pour les réunions est-il pertinent ? Quels thèmes retenir pour rester dans la ligne de l’objectif stratégique ?

11. Présentation rapide du Grenelle 1 de l’Environnement

Annoncé le 18 mai 2007 par Alain Juppé, alors ministre de l’Ecologie, du Développement et de l’Aménagement durables, le Grenelle de l’Environnement a organisé ses débats dès l’été 2007, à l’époque de Jean-Louis Borloo, nouveau ministre de l’Ecologie, autour de 6 groupes de travail composés de 40 membres répartis en ateliers.

Ces groupes étaient :

• groupe 1 : « Lutter contre les changements climatiques et maîtriser la demande d’énergie » ;
• groupe 2 : « Préserver la biodiversité et les ressources naturelles » ;
• groupe 3 : « Instaurer un environnement respectueux de la santé » ;
• groupe 4 : « Adopter des modes de production et de consommation durables » ;
• groupe 5 : « Construire une démocratie écologique » ;
• groupe6 : « Promouvoir des modes de développement écologiques favorables à l’emploi et à la compétitivité ».

Chaque groupe se réunissait 4 fois, mais certains ont dû ajouter 1 ou 2 réunions supplémentaires.

La conclusion de la phase 1 du Grenelle a eu lieu les 24 et 25 octobre 2007. Le processus continue, nous en sommes à Grenelle 2 en 2010.

12. Définition de la notion de dispositif

Nous appelons dispositif un ensemble d’éléments ou composants, qui peuvent sembler à première vue hétérogènes, et qui sont mobilisés dans la perspective d’une fonction stratégique précise.

De ce point de vue, les composants mis en place par le Grenelle 1 de l’Environnement ont été :

• des acteurs différents : les partenaires de communication du Grenelle ont été des politiques représentants de l’Etat, des collectivités locales, des représentants des employeurs et des employés, des ONG environnementales, des experts, des associations de consommateurs, etc…
• des lieux et environnements spatiaux différents : il y a eu des réunions à Paris, des réunions locales en régions, l’activation d’un site Internet.
• des événements de communication et de spectacle : pour la communication, il y a eu une cinquantaine de groupes de travail différents à Paris, une vingtaine de débats en région , la mise en place d’un site internet interactif ; pour le spectacle, il y a eu la table ronde des 24 et 25 octobre avec la présence de deux prix Nobel de la paix (Wangari Maathaï et Al Gore) et du président de la Commission européenne (José Barroso).

Il ne faut pas oublier que la phase de débats a été suivie d’une phase d’édition considérable de textes, écrits par des comités opérationnels qui traduisaient en plus de 250 décisions concrètes et en projets de lois à venir les résultats des accords manifestés.

Tous ces composants (acteurs, lieux, événements, textes) devaient servir une cause : une fonction stratégique. Cette fonction stratégique du Grenelle de l’Environnement 1 était claire et explicite : définir, le plus possible par consensus, un ensemble de réformes majeures à entreprendre sur un sujet capital, dramatisé, engageant l’avenir de la planète, intéressant l’ensemble de la société française.

Le processus favorisait la recherche de compromis par équilibre des sacrifices consentis.

Il a nécessité encore un comité de pilotage du suivi des propositions.

13. La grande complexité du dispositif du Grenelle 1 de l’Environnement

Il y avait bien une grande complexité dans ce Grenelle 1. Elle tient à quelques faits :

• l’ampleur des questions posées et leur particulière complexité, tout comme celle des mesures prévues, comporte une part d’incertitude, car certaines mesures ne pourront produire leurs effets que 20 ans après au moins. Du coup, la démarche scientifique traditionnelle, qui nécessite la vérification expérimentale et les preuves à propos des affirmations, en est paralysée.
• dans le processus et les phases, il a fallu tout à la fois construire les programmes opérationnels, mobiliser les opérateurs (publics, privés, associatifs), élaborer les lois et règlements, lancer des missions parallèles, évaluer les objectifs et décisions, lancer des comités de suivi : la diversité des acteurs intervenants en est devenue impressionnante.
• le très grand étirement dans le temps, le découpage en de nombreuses phases ont rendu difficile le maintien constant d’une indispensable dynamique.

Ce très grand étirement dans le temps a favorisé aussitôt les appréciations du genre : le Grenelle va être bloqué, il va s’arrêter, il n’avance plus….

14. Les aspects positifs du Grenelle 1 de l’Environnement

Il faut savoir gré au président Sarkozy d’avoir tenté cette opération qui correspondait à une promesse de sa campagne. Les ONG ayant très mal évalué son programme environnemental, Sarkozy les a reçues et a cherché ensuite à tirer profit de leurs recommandations. D’où le Grenelle 1!

Dans le dispositif utilisé par la majorité de droite, il faut savoir repérer les éléments recevables :

• on a pu constater un investissement fort du politique ;
• dans la composition du « plateau de participants », on a recherché une grande représentativité, on a associé de très nombreuses parties prenantes ;
• on a su mêler les experts, les experts professionnels (scientifiques, techniques mais aussi économiques et sociaux) et ceux qui étaient plus proches d’une expertise citoyenne d’usage.

Dans les premiers résultats des discussions et négociations, on a immédiatement vu un rapprochement des points de vue. Bien conduit, un tel dispositif repose en effet sur la recherche du compromis. Il fait passer certains acteurs de la logique d’autorité (« j’ai la vérité ») et de dénégation (« je refuse votre solution », « je nie avoir tort ») à la logique de contradiction (« j’admets votre critique, mais quand même.. ») pour accéder à la logique de compromis (« cherchons finalement ce qui nous convient à tous deux »).

2. Les limites du Grenelle 1 de l’Environnement

Les limites ne sont pas celles de tout dispositif stratégique de communication, mais celles de certaines caractéristiques propres à ce Grenelle 1 en particulier. On peut les énoncer : présence d’interdits (« on pourra parler de ceci, mais pas de cela) ; le recours à l’autorité du chef de l’Etat (il pourra choisir après les débats ce qu’il veut retenir) ; le passage inévitable par l’édition de lois filtrant les décisions du Grenelle 1 (l’écrit peut déformer les décisions retenues) ; les résistances mentales à la démocratie participative.

21. Les interdits frappant le thème de l’Environnement

Tout ne pouvait être examiné dans le Grenelle1 parce que certains thèmes avaient été écartés ou minimisés ou retardés par le gouvernement ou le Président de la République. C’est le cas du nucléaire, des OGM, des agro - carburants, de la réduction de vitesse sur autoroute, des pesticides.

Or, l’idéal est évidemment que, dans le contrat de communication, la discussion soit totalement ouverte au départ ou que, les limites du « pouvoir de dire » ayant été préalablement explicitées, ne participent alors au dispositif stratégique que ceux qui les ont admises expressément. Au départ, tout doit donc être explicité concernant la capacité de débattre et tout ce qui est autorisé doit être examiné par les participants.

22. Les limites du pouvoir de décision du Grenelle 1

Tous les participants savaient d’entrée de jeu que le Président de la République se réservait le droit de choisir dans les réformes proposées celles qui lui convenaient et le droit d’en refuser d’autres, ce qu’il fit dans son discours. Symboliquement, cela a eu un impact fort : car à un consensus trouvé au sein de la société civile lors des débats s’est opposé sur certains points l’attitude de l’exécutif, qui lui n’avait pas participé à la recherche réussie de ce consensus. Cette attitude a priori ne pouvait qu’endommager la confiance.

Or, l’idéal est que toutes les propositions issues des débats participatifs soient examinées ensuite par la démocratie représentative et qu’aucune ne soit promptement écartée avant même le passage au Parlement.

23. Le filtre de l’édition

Le Grenelle de l’Environnement, qui devrait durer les 5 ans, débouche à chaque étape sur des projets de lois et de décrets. Or, la rédaction et l’édition des projets suppose le recours à des intermédiaires (comités opérationnels) qui vont rédiger les textes. Cette intermédiation peut être sujette à caution si les opérateurs qui écrivent n’ont pas les mêmes idées. Ainsi, les textes de propositions de réformes du Grenelle 1 ont été écrits pas des gens des Mines et des Ponts et Chaussées, soit les « bétonneurs » d’hier. Des écarts sont donc apparus.

De la même façon, les sites participatifs qui ouvrent aux débats les plus larges sur Internet doivent en passer par des synthèses. La qualité de ces synthèses est primordiale. Elles doivent donner le sentiment d’être fidèles aux pensées exprimées, complètes, respectueuses des nuances et divergences. Sinon, les internautes ont la conviction qu’on a fait peu de cas de leurs opinions et que la conclusion était écrite d’avance.

24. Le combat démocratie représentative / démocratie participative

Le Grenelle 1 a montré avec éclat la difficulté de faire accepter une démarche participative par le Parlement actuel. Celui-ci a des traditions de démocratie représentative, il considère donc qu’il est dépossédé de ses prérogatives par une telle démarche. Sa réaction a donc été de refuser certaines propositions de consensus issues des débats du Grenelle.

Par ailleurs, on a pu voir une certaine incohérence au niveau de l’exécutif lui-même (Premier ministre, Président de la République) qui a semblé manifester certains reculs. Ces phénomènes de reculs ont frappé surtout la question des OGM.

Or, l’idéal est que la démocratie participative soit annoncée et acceptée comme accompagnement de la démocratie représentative. Et en France, il reste bien du chemin à accomplir sur ce terrain. L’idéal est aussi d’éviter au maximum les reculs et contradictions entre les deux moments complémentaires de la démocratie.

25. Enseignements d’une telle démarche

La société civile française semble prête à accepter que la démarche participative accompagne la démocratie représentative. On le doit sûrement à la progression du débat citoyen sur Internet et aux leaders politiques qui s’en réclament. Le non respect de certains impératifs à forte valeur symbolique (le contrat préalable de communication, le respect de tous les acteurs, la culture de la confiance et du sentiment d’utilité) peut faire capoter le dispositif. Il faut impérativement que cette démarche soit explicite de bout en bout, cohérente, respectueuse des engagements contractuels de départ et utile en ses étapes et conclusions.

Il apparaît aussi que, tout en étant importante et parfois indispensable, la démarche reste délicate à manier, surtout si le dispositif est très complexe. Elle réclame une réelle expertise en communication. Elle demande à ne pas être démultipliée à tout propos.

Des critiques immédiates ont concerné la mise en place du Grenelle 1 de l’Environnement. Les raisons de ces critiques concernent précisément les perspectives politiques et économiques dans lesquelles le Grenelle s’était inscrit. L’existence d’un présupposé dans l’intitulé du groupe 6 laissait percevoir que le Grenelle s’inscrivait clairement dans un contexte de croissance et de compétitivité. Du coup, il ne pouvait que favoriser les critiques des adeptes de la décroissance. De même, le Grenelle1 excluait le nucléaire : du coup, l’ONG Réseau sortir du nucléaire en était exclue. Ces comportements critiques des exclus étaient aisément prévisibles.

Les débats en province n’étaient pas exempts de défauts. D’un de nos collaborateurs qui y participa, nous avons recueilli l’appréciation suivante : « ces réunions n’ont strictement servi à rien : présidents / animateurs incompétents, ne sachant donner la parole de façon équitable, absence de capacité de synthèse, plan de réunion très administratif suivi à la lettre avec une impression globale que, quoi que l’on dise, le compte-rendu était déjà fait. Nous avons été confrontés à un semblant de démocratie participative ».

Au total, la démarche participative concernant un dispositif complexe de communication est difficile. Elle est clairement une tentative pour améliorer les limites de la démocratie représentative en injectant de la participation. Le Grenelle 1 de l’Environnement l’a tenté, avec ses qualités et ses défauts. Il faudra la totalité du quinquennat en cours pour savoir s’il a su « tenir la distance » et ses promesses. Les conditions dans lesquelles commence le Grenelle 2 invitent à en douter.

On peut recommander à des élus de Gauche attentifs à la participation de ne tenter une démarche longue et difficile que sur la réforme majeure de leur programme. Pour cela, ils doivent composer soigneusement le « plateau d’intervenants », restreindre le plus possible les interdits et limites à l’analyse, bien détailler les phases du processus, laisser le temps nécessaire aux discutants pour chercher les compromis indispensables. Les résultats qui en sortiront ne seront que des propositions que la démocratie représentative devra ensuite trancher. Et il importe de superviser les textes produits après coup (comptes-rendus, synthèses, textes de lois) sur l’événement organisé, car ils peuvent déformer ce qui a été décidé. La démarche d’ensemble est ambitieuse et utile, mais elle ne supporte pas l’improvisation.

Noël Nel