Qui dit « service public » dit croyance en des valeurs du genre « bien public » et « intérêt général ». Cela semble facile à comprendre, mais cela mérite explication.

Télécharger le document

1. La notion de service public et de « biens humains fondamentaux »

Traditionnellement, les défenseurs des services publics considèrent comme normale ou évidente l’existence de valeurs à défendre socialement.

11. Les valeurs défendues dans les services publics

L’accord qui existe sur les valeurs essentielles des services publics mentionne :

• égalité d’accès et de traitement ;
• solidarités sociales, territoriales, générationnelles ;
• adaptabilité aux besoins ;
• démocratie ;
• qualité, continuité, sécurité.

Mais où commencent et où s’arrêtent les notions de biens publics, biens communs, biens fondamentaux ?

12. La notion de biens publics fondamentaux

On doit à Pierre Calame (président de le Fondation Charles-Léopold Mayer) une formulation intéressante de la notion de biens humains fondamentaux qu’il intègre dans sa conception du processus de production.

Pour lui, un processus de production est la combinaison de 7 facteurs : 4 types de capitaux (matériel, humain, immatériel, naturel) et 3 ressources (travail humain, matière, information).

Pour lui, il faut revenir au sens étymologique du mot économie, qui est « oïkos » (foyer). Il faut avoir une vision large de l’économie qui n’oublie pas l’essentiel (le foyer) de l’organisation des sociétés humaines. L’oeconomie, vieux mot du siècle des Lumières, est l’organisation de la production, répartition et utilisation des biens et services pour l’humanité, dans le sens du bien-être.

Prenons les 4 types de capital à notre disposition et qui vont entrer dans des combinaisons :

-  le capital matériel : il est fait de biens publics (infrastructures, écoles, hôpitaux) et de biens privés (bâtiments, machines) ;

-  le capital immatériel : c’est l’ensemble des savoirs et savoir-faire, composé de capital public (gouvernance, modalités de coopération entre acteurs, systèmes de normes, mode d’organisation d’une société) et privé (brevets, licences de propriété intellectuelle) ;

-  le capital humain : c’est l’ensemble des savoir-être d’une société (management, gestion financière, gestion des ressources humaines, logistique, marketing, informatique …) ;

-  le capital naturel : c’est la qualité de l’écosystème (fertilité des sols, abondance des eaux souterraines, biodiversité, état des océans, stabilité des climats..) et l’importance des flux de prélèvements. Il résulte d’actions publiques et privées.

Après la crise de 2008, on est entré dans une période historique où les capitaux immatériel, humain et naturel sont devenus plus importants que le capital matériel.

La production de biens et services incorpore ces différents types de capitaux qui ont toujours une composante publique (mais pas exclusivement).

Calame propose une classification nouvelle de ces biens qui mérite attention :

- les biens de catégorie 1 sont les biens indivisibles qui ne relèvent ni du marché, ni du droit de propriété et ne relèvent pas d’une gestion publique directe. Ce sont les océans, la biodiversité, le capital immatériel, la connaissance, le patrimoine de l’UNESCO, etc…. Ils figurent dans les 4 types de capitaux, appellent une combinaison de mécanismes de régulation.

- les biens de catégorie 2 se divisent en se partageant et sont en quantité finie : eau, énergie, sols fertiles …Ils appellent la conservation, l’exploitation, l’amélioration et passent par la dégradation. Ils sont à la jonction de la répartition et de l’activité économique. Le principe des quotas s’impose pour eux un jour.

- les biens de catégorie 3 se divisent en se partageant mais sont en quantité indéterminée : biens industriels de consommation et équipement, services aux personnes. Ils relèvent de l’économie de marché.

- les biens de catégorie 4 se multiplient en se partageant : la vie, les semences, les logiciels libres, le partage d’expériences, les connaissances, la culture, le capital social (relations, échange social).

Cette typologie a le mérite de souligner que tout ne peut ni ne doit être marchandise. L’accaparement des biens naturels et des biens sociaux collectifs par le marché sera l’un des enjeux politiques majeurs du 21^ème siècle. L’oeconomie, qui concerne surtout les biens 2,3,4 cherche à contribuer à l’épanouissement et au bien-être de tous. Elle est le domaine des services publics.

2. La gestion d’un service public

Tout processus de production nécessite des services de production. Que sont les services publics de production, gestion, administration ?

Pour cerner la gestion des services publics, il faut s’interroger sur la conception que l’on a de l’Etat et des limites de son intervention, pour ensuite expliciter quelles modalités d’intervention de cet Etat sont pertinentes pour la gauche.

21. L’Etat et l’élargissement de ses missions

La notion de service public est une notion en surplomb. Que recouvre-t-elle exactement ? Difficile à dire.

La crise de 2008 a conduit la gauche à souligner le rôle indispensable de l’Etat et à l’étendre même. Et, si l’on étend la notion d’intérêt général, on verse alors dans l’expansion des missions de l’Etat, qui recouvre du coup:

-  le champ régalien traditionnel : défense, police, justice ;

-  et hors du champ régalien : éducation, santé, culture, gestion des biens publics, économie (par les nationalisations)…

Jusqu’où aller trop loin ? Car étendre le rôle de l’Etat, c’est mobiliser les services publics traditionnels et ajouter autre chose. Mais quoi ?

Dans son livre Transformer à gauche, Clémentine Autain va carrément dans ce sens :

« Non seulement il est…nécessaire de conforter les services publics fondamentaux liés à l’éducation, la santé, la justice ou les transports, mais il faut également bâtir de véritables pôles publics en matière de système bancaire, d’eau, d’énergie, de médicaments ou de foncier. La définition de « biens communs » de l’humanité est d’une urgente nécessité. Cela signifie qu’il devrait exister des secteurs si stratégiques et si fondamentaux pour le bien-être des individus et de la société qu’ils mériteraient de relever intégralement de la maîtrise publique » (p. 66-67).

Donc : en plus des services publics, créons des pôles publics nouveaux, nous dit Clémentine Autain !

22. Les modalités de gestion des services publics

Un débat récurrent divise les gens de gauche sur la gestion des services (et pôles) publics. Il est passé par la simplification abusive : nationalisation / privatisation.

Or, les modalités de gestion sont plus complexes et peuvent être :

-  la gestion directe par l’autorité publique (service en régie) ;

-  la mission donnée à une entreprise publique ou mixte dépendant de l’autorité publique elle-même ou de l’économie sociale, coopérative ou associative ;

-  la délégation à une entreprise pour une durée déterminée (concession), la mise en adjudication.

Ces modalités vont de la nationalisation à la libéralisation partielle ou totale.

Adepte des nationalisations, Clémentine Autain dit que ce qui a pénalisé les nationalisations, c’est « une gestion exclusivement par le haut » (non démocratique) et la logique perverse « selon laquelle le service public dans son ensemble devait appliquer les critères de l’entreprise privée » (P. 67). Elle propose la notion clé d’appropriation sociale, qui revient à « la maîtrise collective des outils disponibles ».

La forme de cette appropriation peut être, selon elle : service public, entreprise nationalisée, composante de l’économie sociale et solidaire.

Elle résume ce qui compte : finalité de bien commun et de développement des capacités humaines ; méthode démocratique d’élaboration des choix, contrôle de la mise en œuvre.

Elle « laisse ouvertes les formes juridiques et économiques les mieux à même de répondre au défi de chaque secteur » (p. 68). Or, toute la difficulté réside précisément dans ces « formes économiques » que Clémentine Autain ne nomme pas et qu’il est nécessaire de penser au cas par cas.

Questionné sur sa politique économique de 1997 à 2002, notamment sur les privatisations qui auraient été beaucoup plus nombreuses que celles du gouvernement Chirac -Balladur de 1986-88, Jospin rétorque dans son livre Lionel raconte Jospin qu’il s’agit d’une affabulation (p. 235) et précise :

-  la privatisation du Crédit lyonnais était une obligation de la Commission européenne à respecter ;

-  pour l’essentiel, il s’est agi d’ouvertures de capital d’entreprises demeurant à majorités publiques (Air France, Aérospatiale, France Télécom). Il s’est agi d’impératifs industriels, de motifs économiques ayant pour objectif l’emploi.

-  l’Etat intervenait, dit-il, « pour fixer des orientations, exercer des tutelles » (p. 236).

En somme, il s’agissait de gestion toujours publique avec libéralisation partielle (ouverture prudente de capital).

Quelle attitude cohérente avoir à l’avenir ? Louis Gautier (ancien conseiller de Jospin) nous propose dans son livre Table rase quelques pistes de ce que l’on pourrait appeler la gestion au cas par cas.

L’ouverture à la libéralisation comporte un risque. La question majeure est celle de la décharge de la responsabilité publique, que la gauche a trop acceptée et pratiquée, surtout au nom de la réduction des dépenses publiques. Comment alors ne pas aller trop loin ? Gautier suggère ceci :

-  Il est des domaines où il y a des monopoles naturels (espaces, ressources, gisements, réseaux) : on doit considérer qu’ils relèvent de la propriété collective des biens matériels ou virtuels (ondes hertziennes) et du principe d’inaliénabilité. On ne devrait pas pouvoir les céder et les vendre.
Dans cette perspective, il ne fallait pas privatiser les autoroutes en 2006. Mais on peut attribuer des licences et concessions.

-  Pour les domaines sans monopole naturel, la question est plus délicate pour distinguer public / privé.

Pour les activités administratives, on peut envisager le transfert ou la sous-traitance en gestion privée (ex : le standard téléphonique d’une administration peut être sous-traité).

Dans les domaines régaliens, il faut s’en tenir à la gestion publique par des moyens publics. Or, la privatisation y a gagné beaucoup de terrain en France : sous-traitance de la garde des centrales nucléaires, des transferts de fonds de la Banque de France, des contrôles dans les aéroports, de la justice avec le traitement par les notaires des procédures de divorce à l’amiable.

Dans le secteur économique, là où il y a continuité du service (électricité, transport ferroviaire, ports) ou activité spécifique (nucléaire), il faut raisonner par type d’activité.

On peut séparer gestionnaire d’infrastructures publiques et exploitant (Réseau ferré de France et SNCF). Mais la privatisation de la SNCF, EDF, la Poste peut inquiéter pour des raisons de sécurité (centrales nucléaires, réseau ferré), de continuité territoriale du service public (courrier, électricité, desserte ferroviaire), d’appréciation de la valeur d’une entreprise publique cédée.

Globalement, il ne faut pas accepter que le non rentable revienne à la puissance publique et que le privé génère uniquement ce qui procure des profits.

Il faut sans doute encore que la gauche clarifie ses positions concernant les participations et interventions de l’Etat dans le secteur économique (voir la récente question du sauvetage des banques).

3. La situation en Europe

On affirme souvent que les services publics n’existent pas dans la réflexion européenne. Grossière erreur ! Le processus d’européanisation des services publics s’est engagé à partir de la seconde moitié des années 1980 (après l’Acte unique de 1986). Cela a commencé par les grandes infrastructures de réseaux. Cela s’est poursuivi dans d’autres domaines.

Le processus de construction de l’Europe a été amené à définir et organiser au fil du temps un champ de domaines recouvert par les missions de service public : l’eau, l’énergie, le logement, les transports, le service postal. Il l’a fait en conjuguant deux visées :

-  les maintenir dans le cadre du marché et de la concurrence (libéralisation) et dans le cadre de logiques différentes d’un pays à l’autre (centralisme en France, fédéralisme en Allemagne, etc) ;

-  viser à garantir l’accès de chacun à ces services essentiels.

En Europe, les services publics combinent cultures nationales, logiques sectorielles, enjeux communautaires. L’orientation stratégique globale est la libéralisation. Que faut-il en penser ?

31. L’irrésistible montée des services publics en Europe

Il faut d’abord rappeler les étapes essentielles de la prise de conscience de l’intérêt des services publics par l’UE, où ils s’appellent SIG (service d’intérêt général) et SIEG (service d’intérêt économique général). Et contrairement aux allégations de Besancenot en 2002, ils existent partout en Europe.

C’est le Traité d’Amsterdam de 1997 qui a inscrit les services d’intérêt économique général dans les traités et les a reconnus comme valeur commune de l’ UE oeuvrant à la cohésion sociale et territoriale (article 16). Par cet article, les institutions nationales et européennes doivent veiller à ce que ces services obéissent à des principes et soient fournis dans des conditions leur permettant d’accomplir leurs missions.

La Charte des droits fondamentaux de 2000 (Conseil européen de Nice) reconnaît l’importance des services d’intérêt économique général et leur rôle de cohésion sociale et territoriale (article 36).

La Commission européenne a fait en 1996 une communication sur « les services d’intérêt général en Europe », réactualisée en 2000. Sa logique a été de souligner les bienfaits des libéralisations tout en essayant de promouvoir l’intérêt général européen.

Mais ni le Traité d’Amsterdam, ni la Charte des droits fondamentaux n’ont de caractère contraignant. Et les vides ont été comblés au coup par coup par la Cour de justice des Communautés européennes : arrêt Corbeau (1993) sur le secteur postal en Belgique ; arrêt Commune d’Almelo de 1994 (sur l’électricité aux Pays Bas) ; arrêt Ferring de novembre 2001 sur la distribution de médicaments en France ; arrêt Altmark de juillet 2003 sur les transports urbains de voyageurs en Allemagne.
Ces arrêts ont construit peu à peu une sécurité juridique, sans cependant conduire à préciser les termes flous de « bonne gestion », « profit raisonnable », « aide d’Etat » et « compensation de service public ». Le souci a toujours été d’empêcher que les obligations de service public ne faussent la concurrence.

Depuis 2000, la Commission européenne a cherché une approche plus transversale des services d’intérêt général au sein de l’UE.

Le rapport Langen (novembre 2001), favorable à l’achèvement de libéralisations (transports, électricité, gaz, poste), réclamait une analyse des libéralisations déjà menées et une exclusion de certains services du champ des règles de concurrence.

En 2003 et 2004, il y a eu le Livre vert sur les services d’intérêt général publié par la Commission européenne (2003) et le Livre blanc (2004). Ce dernier propose 9 principes pour articuler les règles du marché et les missions de service public :

-    permettre aux pouvoirs publics d’être proches des citoyens ;

-    atteindre des objectifs de service public au sein de marchés ouverts et concurrentiels ;

-    assurer la cohésion et l’accès universel ;

-    maintenir un niveau élevé de qualité et sécurité ;

-    garantir les droits des consommateurs et usagers ;

-    évaluer le fonctionnement des services publics :

-    respecter la diversité des services et situations ;

-    accroître la transparence ;

-    assurer la sécurité juridique.

En 2004, la Commission a publié une Livre vert sur les partenariats public - privé et le droit communautaire des marchés publics et des concessions. L’évolution des partenariats public- privé joue indirectement un rôle important pour les services d’intérêt général.

La directive services (« directive Bolkenstein ») apparue en janvier 2004 a donné lieu à 3 ans de longs débats et polémiques. Elle visait à « faciliter l’exercice de la liberté d’établissement des prestataires de services ainsi que la libre circulation des services », y compris des SIEG qui n’apparaissaient que dans l’introduction générale.
Le principal sujet de controverse était le PPO (principe du pays d’origine), principe allant à l’encontre d’une harmonisation sociale et économique « par le haut ». Il sera finalement transformé en « libre prestation de services » prenant en compte les règles du pays d’accueil, avec des dérogations en matière de SIEG.

Les SIG non économiques, les services de santé, les services audiovisuels, les services sociaux du logement, de l’aide à l’enfance, de l’aide aux familles et aux personnes dans le besoin, les services de l’électricité, la poste et le gaz, l’eau, le traitement des déchets sont exclus de la directive.

Les « raisons impérieuses d’intérêt général » prises en compte concernent ordre public, sécurité publique, santé publique, préservation de l’équilibre financier de la sécurité sociale, protection des consommateurs, des destinataires de services et des travailleurs ; loyauté des transactions commerciales ; lutte contre la fraude ; protection de l’environnement ; santé des animaux ; propriété intellectuelle ; conservation du patrimoine historique et artistique ; objectifs de politique sociale et culturelle.

En 2007, les Pays Bas ont proposé le Protocole sur les services d’intérêt général et le Conseil européen des 21 et 22 juin 2007 a décidé de l’annexer aux futurs traités européens.

32. la conception européenne dominante du service public

Résumons à présent l’évolution de l’UE sur cette question sociale de première importance !

En Europe, on a d’abord mis en œuvre les 4 grandes libertés de circulation des hommes, des marchandises, des services et des capitaux.

Puis on a utilisé les armes des traités disponibles depuis 1957 (la concurrence, le libre-échange) pour développer petit à petit des stratégies de libéralisation fondées sur la concurrence et la logique des marchés.

La libéralisation consiste à ouvrir à la concurrence un secteur (entreprise, administration) qui agissait sous le mode du monopole. Du coup, plusieurs entreprises peuvent fournir le même service dans un marché concurrentiel. Cette mise en concurrence interdit de subventionner. Et elle n’implique pas une baisse des prix pour les consommateurs.

Mais la libéralisation n’est pas la privatisation : cette dernière correspond à la transformation, partielle ou totale, d’une entreprise publique en entreprise privée.

Cependant, le danger persiste : l’ouverture à la concurrence d’un marché peut induire une ouverture des capitaux aux capitaux privés et conduire à la privatisation.

Cette orientation stratégique de libéralisation s’est imposée entre 1980 et 1990 pour de multiples raisons : mutations technologiques, multiplication des échanges, territorialisation des besoins, mise en cause des lourdeurs des monopoles, stratégie de grands groupes industriels…

Cela a provoqué un décalage croissant entre modes nationaux de définition et organisation des services publics et logiques d’intégration européenne.

33. Vers une autre conception du service public en Europe

A présent, nous entrons probablement dans une nouvelle ère, l’approche européenne des services d’intérêt général est de plus en plus transversale. L’UE avait l’habitude d’agir de manière sectorielle. Or, il devient nécessaire d’adopter une « directive cadre sur les services d’intérêt général » et d’avoir un dispositif plus clair, un espace de solidarité conjuguant unité et diversités.

Divers projets ont été préparés en ce sens par le CELSIG (Comité européen de liaison sur les SIG), le CEEP (Centre européen des entreprises à participation publique), la CES (Confédération européenne des syndicats) et le PSE (Parti socialiste européen).

En ce qui concerne les entreprises assurant des missions de service public, le droit communautaire est neutre quant à leur statut, public ou privé. Les Etats membres sont libres. L’Europe n’oblige pas à privatiser les entreprises publiques. Mais, depuis le début, l’Europe met l’accent sur le dimension économique et la libéralisation au détriment de la dimension sociale. Il faut donc un rééquilibrage au profit de la dimension sociale. Ce rééquilibrage doit imposer la notion de service universel (ou de « biens humains fondamentaux « ), préciser les limites de la libéralisation et garantir une conception européenne des services publics.

Le concept de service universel existe dans les institutions européennes depuis le début des années 1990 : dans les télécommunications, la poste, l’électricité. Mais certains en Europe y voient une avancée décisive quand d’autres y voient simplement un service minimum. Il faut donc s’entendre sur la notion de service universel comme service essentiel.

Dans les secteurs des réseaux, la concurrence entre quelques grands groupes conduit à de nouvelles concentrations, donne trop d’importance au court terme, privilégie les gros consommateurs et les zones géographiques les plus denses, les plus rentables. L’égalité de traitement et les solidarités disparaissent. La libéralisation des services publics ne peut donc et ne doit être que très restreinte.

On doit forger une conception européenne des services publics mêlant concurrence relative et intérêt général. Il faut sortir de la confusion service public / monopole / propriété publique / Etat.

Les services publics en situation de monopole ont des défauts qu’il faut admettre : manque de transparence, bureaucratisation, absence de démocratie, oubli de la finalité, régulation chaotique, ignorance des relations entre citoyens ; ces défauts doivent être dits, évalués et corrigés.

Même les pays les plus libéraux ont des services publics ; il faut donc penser les services publics dans une économie sociale de marché.

Pierre Bauby (postface au livre de Sarah Valin) énumère les points de convergence possibles entre pays européens :

-    clarifier le corps de normes juridiques communautaires dont peuvent relever les services publics, en particulier admettre que la mission d’intérêt général prévaut ;

-    affermir la mise en œuvre du principe de subsidiarité en affirmant que c’est l’autorité publique qui a compétence pour définir, dans l’aire de responsabilité d’un service public, les missions d’intérêt général ;

-    garantir le droit des autorités publiques de choisir, dans la transparence, le mode de gestion et d’organisation du service public ;

-    garantir la sécurité du financement à long terme (prise en charge des servitudes ou manques à gagner); et les éventuelles compensations (subventions publiques, péréquations internes et subventions croisées, fonds de compensation entre opérateurs, exonérations de taxes, partenariats public - privé) ;

-    clarifier les principes communs à tous les services publics (cohésion économique, territoriale, sociale ; développement durable ; accès universel et égal ; continuité, prix abordable, qualité, solidarité, sécurité, etc) ;

-    mettre en place une évaluation démocratique des performances des services publics ;

-    afficher les positions de l’UE dans les négociations de l’OMC et de l’Accord général sur le commerce des services (AGCS).

On comprend ainsi que la question des services publics en Europe est au cœur du projet d’Europe sociale.

Noël Nel

Bibliographie sélective

Sarah Valin, Services publics : un défi pour l’Europe, Editions Fondation Charles-Léopold Mayer, 2007.

Pierre Calame, Essai sur l’oeconomie, Editions Fondation Charles-Léopold Mayer, 2009.

Louis Gautier, Table rase, Flammarion, 2008.

Lionel Jospin, Lionel raconte Jospin, Le Seuil, 2010.

Clémentine Autain, Transformer à gauche, Le Seuil, 2009.

Mots-clefs : Service public, Europe, Biens fondamentaux, oeconomie