3. La situation en Europe

On affirme souvent que les services publics n’existent pas dans la réflexion européenne. Grossière erreur ! Le processus d’européanisation des services publics s’est engagé à partir de la seconde moitié des années 1980 (après l’Acte unique de 1986). Cela a commencé par les grandes infrastructures de réseaux. Cela s’est poursuivi dans d’autres domaines.

Le processus de construction de l’Europe a été amené à définir et organiser au fil du temps un champ de domaines recouvert par les missions de service public : l’eau, l’énergie, le logement, les transports, le service postal. Il l’a fait en conjuguant deux visées :

-  les maintenir dans le cadre du marché et de la concurrence (libéralisation) et dans le cadre de logiques différentes d’un pays à l’autre (centralisme en France, fédéralisme en Allemagne, etc) ;

-  viser à garantir l’accès de chacun à ces services essentiels.

En Europe, les services publics combinent cultures nationales, logiques sectorielles, enjeux communautaires. L’orientation stratégique globale est la libéralisation. Que faut-il en penser ?

31. L’irrésistible montée des services publics en Europe

Il faut d’abord rappeler les étapes essentielles de la prise de conscience de l’intérêt des services publics par l’UE, où ils s’appellent SIG (service d’intérêt général) et SIEG (service d’intérêt économique général). Et contrairement aux allégations de Besancenot en 2002, ils existent partout en Europe.

C’est le Traité d’Amsterdam de 1997 qui a inscrit les services d’intérêt économique général dans les traités et les a reconnus comme valeur commune de l’ UE oeuvrant à la cohésion sociale et territoriale (article 16). Par cet article, les institutions nationales et européennes doivent veiller à ce que ces services obéissent à des principes et soient fournis dans des conditions leur permettant d’accomplir leurs missions.

La Charte des droits fondamentaux de 2000 (Conseil européen de Nice) reconnaît l’importance des services d’intérêt économique général et leur rôle de cohésion sociale et territoriale (article 36).

La Commission européenne a fait en 1996 une communication sur « les services d’intérêt général en Europe », réactualisée en 2000. Sa logique a été de souligner les bienfaits des libéralisations tout en essayant de promouvoir l’intérêt général européen.

Mais ni le Traité d’Amsterdam, ni la Charte des droits fondamentaux n’ont de caractère contraignant. Et les vides ont été comblés au coup par coup par la Cour de justice des Communautés européennes : arrêt Corbeau (1993) sur le secteur postal en Belgique ; arrêt Commune d’Almelo de 1994 (sur l’électricité aux Pays Bas) ; arrêt Ferring de novembre 2001 sur la distribution de médicaments en France ; arrêt Altmark de juillet 2003 sur les transports urbains de voyageurs en Allemagne.
Ces arrêts ont construit peu à peu une sécurité juridique, sans cependant conduire à préciser les termes flous de « bonne gestion », « profit raisonnable », « aide d’Etat » et « compensation de service public ». Le souci a toujours été d’empêcher que les obligations de service public ne faussent la concurrence.

Depuis 2000, la Commission européenne a cherché une approche plus transversale des services d’intérêt général au sein de l’UE.

Le rapport Langen (novembre 2001), favorable à l’achèvement de libéralisations (transports, électricité, gaz, poste), réclamait une analyse des libéralisations déjà menées et une exclusion de certains services du champ des règles de concurrence.

En 2003 et 2004, il y a eu le Livre vert sur les services d’intérêt général publié par la Commission européenne (2003) et le Livre blanc (2004). Ce dernier propose 9 principes pour articuler les règles du marché et les missions de service public :

-    permettre aux pouvoirs publics d’être proches des citoyens ;

-    atteindre des objectifs de service public au sein de marchés ouverts et concurrentiels ;

-    assurer la cohésion et l’accès universel ;

-    maintenir un niveau élevé de qualité et sécurité ;

-    garantir les droits des consommateurs et usagers ;

-    évaluer le fonctionnement des services publics :

-    respecter la diversité des services et situations ;

-    accroître la transparence ;

-    assurer la sécurité juridique.

En 2004, la Commission a publié une Livre vert sur les partenariats public - privé et le droit communautaire des marchés publics et des concessions. L’évolution des partenariats public- privé joue indirectement un rôle important pour les services d’intérêt général.

La directive services (« directive Bolkenstein ») apparue en janvier 2004 a donné lieu à 3 ans de longs débats et polémiques. Elle visait à « faciliter l’exercice de la liberté d’établissement des prestataires de services ainsi que la libre circulation des services », y compris des SIEG qui n’apparaissaient que dans l’introduction générale.
Le principal sujet de controverse était le PPO (principe du pays d’origine), principe allant à l’encontre d’une harmonisation sociale et économique « par le haut ». Il sera finalement transformé en « libre prestation de services » prenant en compte les règles du pays d’accueil, avec des dérogations en matière de SIEG.

Les SIG non économiques, les services de santé, les services audiovisuels, les services sociaux du logement, de l’aide à l’enfance, de l’aide aux familles et aux personnes dans le besoin, les services de l’électricité, la poste et le gaz, l’eau, le traitement des déchets sont exclus de la directive.

Les « raisons impérieuses d’intérêt général » prises en compte concernent ordre public, sécurité publique, santé publique, préservation de l’équilibre financier de la sécurité sociale, protection des consommateurs, des destinataires de services et des travailleurs ; loyauté des transactions commerciales ; lutte contre la fraude ; protection de l’environnement ; santé des animaux ; propriété intellectuelle ; conservation du patrimoine historique et artistique ; objectifs de politique sociale et culturelle.

En 2007, les Pays Bas ont proposé le Protocole sur les services d’intérêt général et le Conseil européen des 21 et 22 juin 2007 a décidé de l’annexer aux futurs traités européens.

32. la conception européenne dominante du service public

Résumons à présent l’évolution de l’UE sur cette question sociale de première importance !

En Europe, on a d’abord mis en œuvre les 4 grandes libertés de circulation des hommes, des marchandises, des services et des capitaux.

Puis on a utilisé les armes des traités disponibles depuis 1957 (la concurrence, le libre-échange) pour développer petit à petit des stratégies de libéralisation fondées sur la concurrence et la logique des marchés.

La libéralisation consiste à ouvrir à la concurrence un secteur (entreprise, administration) qui agissait sous le mode du monopole. Du coup, plusieurs entreprises peuvent fournir le même service dans un marché concurrentiel. Cette mise en concurrence interdit de subventionner. Et elle n’implique pas une baisse des prix pour les consommateurs.

Mais la libéralisation n’est pas la privatisation : cette dernière correspond à la transformation, partielle ou totale, d’une entreprise publique en entreprise privée.

Cependant, le danger persiste : l’ouverture à la concurrence d’un marché peut induire une ouverture des capitaux aux capitaux privés et conduire à la privatisation.

Cette orientation stratégique de libéralisation s’est imposée entre 1980 et 1990 pour de multiples raisons : mutations technologiques, multiplication des échanges, territorialisation des besoins, mise en cause des lourdeurs des monopoles, stratégie de grands groupes industriels…

Cela a provoqué un décalage croissant entre modes nationaux de définition et organisation des services publics et logiques d’intégration européenne.

33. Vers une autre conception du service public en Europe

A présent, nous entrons probablement dans une nouvelle ère, l’approche européenne des services d’intérêt général est de plus en plus transversale. L’UE avait l’habitude d’agir de manière sectorielle. Or, il devient nécessaire d’adopter une « directive cadre sur les services d’intérêt général » et d’avoir un dispositif plus clair, un espace de solidarité conjuguant unité et diversités.

Divers projets ont été préparés en ce sens par le CELSIG (Comité européen de liaison sur les SIG), le CEEP (Centre européen des entreprises à participation publique), la CES (Confédération européenne des syndicats) et le PSE (Parti socialiste européen).

En ce qui concerne les entreprises assurant des missions de service public, le droit communautaire est neutre quant à leur statut, public ou privé. Les Etats membres sont libres. L’Europe n’oblige pas à privatiser les entreprises publiques. Mais, depuis le début, l’Europe met l’accent sur le dimension économique et la libéralisation au détriment de la dimension sociale. Il faut donc un rééquilibrage au profit de la dimension sociale. Ce rééquilibrage doit imposer la notion de service universel (ou de « biens humains fondamentaux « ), préciser les limites de la libéralisation et garantir une conception européenne des services publics.

Le concept de service universel existe dans les institutions européennes depuis le début des années 1990 : dans les télécommunications, la poste, l’électricité. Mais certains en Europe y voient une avancée décisive quand d’autres y voient simplement un service minimum. Il faut donc s’entendre sur la notion de service universel comme service essentiel.

Dans les secteurs des réseaux, la concurrence entre quelques grands groupes conduit à de nouvelles concentrations, donne trop d’importance au court terme, privilégie les gros consommateurs et les zones géographiques les plus denses, les plus rentables. L’égalité de traitement et les solidarités disparaissent. La libéralisation des services publics ne peut donc et ne doit être que très restreinte.

On doit forger une conception européenne des services publics mêlant concurrence relative et intérêt général. Il faut sortir de la confusion service public / monopole / propriété publique / Etat.

Les services publics en situation de monopole ont des défauts qu’il faut admettre : manque de transparence, bureaucratisation, absence de démocratie, oubli de la finalité, régulation chaotique, ignorance des relations entre citoyens ; ces défauts doivent être dits, évalués et corrigés.

Même les pays les plus libéraux ont des services publics ; il faut donc penser les services publics dans une économie sociale de marché.

Pierre Bauby (postface au livre de Sarah Valin) énumère les points de convergence possibles entre pays européens :

-    clarifier le corps de normes juridiques communautaires dont peuvent relever les services publics, en particulier admettre que la mission d’intérêt général prévaut ;

-    affermir la mise en œuvre du principe de subsidiarité en affirmant que c’est l’autorité publique qui a compétence pour définir, dans l’aire de responsabilité d’un service public, les missions d’intérêt général ;

-    garantir le droit des autorités publiques de choisir, dans la transparence, le mode de gestion et d’organisation du service public ;

-    garantir la sécurité du financement à long terme (prise en charge des servitudes ou manques à gagner); et les éventuelles compensations (subventions publiques, péréquations internes et subventions croisées, fonds de compensation entre opérateurs, exonérations de taxes, partenariats public - privé) ;

-    clarifier les principes communs à tous les services publics (cohésion économique, territoriale, sociale ; développement durable ; accès universel et égal ; continuité, prix abordable, qualité, solidarité, sécurité, etc) ;

-    mettre en place une évaluation démocratique des performances des services publics ;

-    afficher les positions de l’UE dans les négociations de l’OMC et de l’Accord général sur le commerce des services (AGCS).

On comprend ainsi que la question des services publics en Europe est au cœur du projet d’Europe sociale.

Noël Nel

Bibliographie sélective

Sarah Valin, Services publics : un défi pour l’Europe, Editions Fondation Charles-Léopold Mayer, 2007.

Pierre Calame, Essai sur l’oeconomie, Editions Fondation Charles-Léopold Mayer, 2009.

Louis Gautier, Table rase, Flammarion, 2008.

Lionel Jospin, Lionel raconte Jospin, Le Seuil, 2010.

Clémentine Autain, Transformer à gauche, Le Seuil, 2009.

Mots-clefs : Service public, Europe, Biens fondamentaux, oeconomie