« La protection sociale est la condition de possibilité pour former une société de semblables : un type de formation sociale au sein de laquelle nul n’est exclu parce que chacun dispose des ressources et des droits nécessaires pour entretenir des relations d’interdépendance (et pas seulement de dépendance) avec tous. C’est une définition possible de la citoyenneté sociale. C’est aussi une formulation sociologique de ce qu’en termes politiques on nomme une démocratie ».

Robert Castel, L’insécurité sociale (Seuil, 2003).

« Les services sociaux ont trahi les pauvres »

Rapport annuel de la Banque mondiale, 2004

Ces deux citations nous alertent : nous avons du pain sur la planche pour éradiquer la pauvreté et l’insécurité sociale, imposer une protection sociale préparant citoyenneté sociale et vraie démocratie !

Ce texte propose de se tourner pour ce faire vers le travail passionnant et novateur d’Esther Duflo.

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Livres de référence

Esther Duflo, Le développement humain. Lutter contre la pauvreté (1), Seuil, 2010.

Esther Duflo, La politique de l’autonomie. Lutter contre la pauvreté (2), Seuil, 2010.

1. Privilégier le capital humain

De quoi parlons-nous au juste ? De mettre l’homme au cœur de la politique en luttant efficacement contre la pauvreté!

La notion de « capital humain » a été proposée dès 1961 par Theodore Schultz, prix Nobel d’économie de l’école de Chicago. Elle désigne les compétences, expériences et savoirs, bref les talents et les aptitudes d’un individu. Santé et éducation y ont une place essentielle. Proche de cette notion, celle de « capital culturel » théorisée par Bourdieu (à partir de Durkheim), dans laquelle l’éducation est centrale.

Ces aptitudes, ces capacités humaines, l’économiste Amartya Sen, autre prix Nobel d’économie, les nomme des « capabilités ». Il les définit comme « les diverses combinaisons de fonctionnements (états et actions) que la personne peut accomplir » (1999). Santé et éducation y sont aussi des « capabilités » de base.

S’appuyant sur cette notion d’Amartya Sen, le PNUD (Programme des Nations Unies pour le développement) a avancé en 1990 la notion d’« indice de développement humain » fondée sur quatre indicateurs : espérance de vie, taux d’alphabétisation, taux brut de scolarisation, revenu par habitant. Santé et éducation apparaissent donc dans trois indicateurs sur quatre.

Enfin, penchons-nous sur la notion de « biens humains fondamentaux », qui sont des biens publics et collectifs. Elle signifie qu’il existe un patrimoine de l’humanité que nous devons à tout prix préserver. Il est fait de biens matériels (eau, air, matières premières..) et immatériels (justice, culture, connaissances…). Pierre Calame nous en a proposé une classification qui a le mérite de distinguer les biens qui relèvent du marché – ceux qui se divisent en se partageant – de trois autres catégories qui, elles, intègrent les systèmes de relations (homme / homme, individu /société et société /écosystèmes) et relèvent d’une gouvernance. En ce sens, le développement humain intègre, à côté de la catégorie des biens matériels, les catégories de biens immatériels, humains et naturels.

Le capital humain, ingrédient de base du développement humain, ne saurait donc être envisagé hors contexte, hors des biens humains fondamentaux. Il est individuel et collectif.

Depuis plus de 50 ans, des économistes, philosophes, penseurs nous alertent. La politique peut décider de préférer le capital humain au capital financier, même s’il donne moins de garantie de rentabilité. Préférer l’homme à la richesse matérielle. Et elle peut décider d’arrêter l’appropriation généralisée des biens humains fondamentaux, ce qu’on appelle la marchandisation de l’humain, du vivant, de l’immatériel, de la nature.

Mais comment le faire ? Cela pose deux grandes questions que l’on peut inclure dans l’économie du développement humain :

• quelle est la meilleure politique de gouvernance de ces biens humains fondamentaux ?
• quelle évaluation doit-on en faire pour être sûr de conduire la « bonne » politique ?

Sur ces points, le travail d’Esther Duflo, titulaire de la chaire « Savoirs contre la pauvreté » au Collège de France, est indispensable. Ce travail de vérification expérimentale se déploie sur l’ensemble des pays du monde en développement (Inde, Kenya, Brésil, Madagascar, Afghanistan, Turquie, Colombie, etc.), où elle a évalué de très nombreuses expériences. Sa préoccupation consiste à tester rigoureusement les politiques de développement et de lutte contre la pauvreté que l’on prétend développer, notamment sur les cas de l’école, de la santé, de la microfinance et de la gouvernance. Et les résultats bousculent bon nombre d’idées reçues. Ils sont peut-être utiles aussi pour les pays développés.

Les enseignements qu’en tire Esther Duflo sont résumés ci-dessous.

2. Développer l’école

La scolarisation, la lutte contre l’analphabétisme et l’illettrisme relèvent en première ligne des biens humains fondamentaux. Il existe de très nombreuses expériences à travers le monde pour scolariser. Que nous enseignent-elles quand on les évalue avec rigueur, comme le fait Esther Duflo ?

Encourager la participation scolaire

Soit l’objectif : scolariser le plus grand nombre d’enfants. Comment s’y prend-on dans les pays pauvres pour poursuivre cet objectif ?

L’approche classique de ce problème, quels que soient les pays du monde concernés, se résume toujours à : il faut inscrire les enfants à l’école, les parents étant le principal agent à convaincre, et il faut diminuer les coûts financiers de scolarité. Cette approche n’est pas sans fondement, comme le montrent toutes les expérimentations menées dans les pays en développement. Mais elle ne suffit pas.

Cette approche traditionnelle néglige l’absentéisme des enfants, qui va de 14% à 54% dans les pays pauvres.

En privilégiant la question des coûts de scolarité, on oublie en effet d’autres facteurs comme l’information sur l’intérêt de l’éducation sur le marché du travail, ou l’amélioration de l’état de santé des scolarisés (sait-on que les vers intestinaux – schistosome - provoquant la bilharziose touchent un quart des enfants du monde ?), ou le rôle de l’enseignant dans l’apprentissage.

Mais comment choisir entre ces différents types d’actions complémentaires possibles : réduire les coûts, inciter à une présence régulière à l’école (bourses au mérite, encouragements financiers, prix de fin d’année), mieux informer sur les bienfaits de l’instruction, améliorer la santé des élèves ? Il faut disposer d’évaluations rigoureuses sur chaque point. Et quand on les a conduites, comme le fait Esther Duflo, on constate que ces actions les plus répandues, centrées sur les coûts de l’instruction, ne sont pas non plus suffisantes.

Améliorer l’acquisition du savoir

Une fois que les enfants sont très présents à l’école, encore faut-il qu’ils apprennent vraiment. Il faut donc améliorer la qualité de l’école, et le faire de façon urgente. Mais comment ?

On peut le faire au moins de trois manières, en allouant plus de moyens à l’école, en modifiant la pratique pédagogique, en motivant davantage les enseignants. Voyons chaque option !

Augmenter les moyens, c’est recruter davantage d’enseignants, faire acquérir du matériel, distribuer des manuels scolaires, etc. Or, selon Esther Duflo, toutes les évaluations sur ce point sont décevantes. Ainsi, « la réduction de la taille des classes ne semble pas améliorer les résultats scolaires quand elle n’est pas accompagnée d’autres changements » (p. 41). Elle rendrait le niveau très hétérogène, favoriserait les élèves déjà en avance, et inciterait les enseignants à tirer prétexte de ces ressources nouvelles pour travailler moins. « Sans changement de pédagogie ou de motivation, réduire la taille des classes n’a aucun effet » (p. 47). Priorité à la pédagogie !

Mais modifier la pratique pédagogique ne se résume pas à réduire la taille des classes. C’est d’abord s’adapter au niveau des enfants et sur ce point, selon les évaluations conduites, ce sont les groupes de niveau qui paraissent les plus bénéfiques.

Reste la nécessité de motiver les enseignants. Les expérimentations dans le monde jouent sur le rôle des incitations financières en fonction des résultats des élèves, ou encore sur la pénalisation des absences d’enseignants.

Réformer le système

Les solutions expérimentées dans le monde en développement pour réformer vraiment le système sont principalement la surveillance des parents sur les enseignants et la privatisation de l’école.

Donner plus de pouvoir aux parents passe par la mise en place de conseils dans le système éducatif. Or, selon les évaluations actuelles, on ne peut dire qu’une plus grande participation des parents dans l’école est systématiquement utile. « Informer les parents les conduit à agir… mais seulement lorsqu’une action relativement directe est possible » (p. 59). Les parents n’agissent vraiment que si cela est efficace.

La privatisation conduit-elle à améliorer sensiblement la qualité de l’école ? L’expérimentation n’existe pas sur le marché scolaire dans son ensemble. Dans ces conditions, « il faut plutôt se demander comment accompagner les parents au mieux, le système éducatif étant ce qu’il est » (p. 63).

Changer l’école

Au total, les parents doivent comprendre l’importance de l’instruction pour inscrire leurs enfants à l’école. La réduction des coûts de l’éducation est utile et redistribue les ressources vers les plus pauvres. Mais il faut surtout améliorer la qualité de cette instruction, la pédagogie.

Hélas, les enseignants de ces pays en développement sont peu motivés, souvent absents et peu efficaces. A court terme, il faut leur donner des rémunérations intéressantes pour mieux les motiver ; mais à long terme, il faut leur donner davantage de responsabilités.

Les enfants sont souvent absents, touchés par des maladies. Il faut augmenter leur plaisir d’apprendre.

Une première étape consiste à changer l’école pour mettre l’accent sur les connaissances absolument fondamentales et introduire aussi des jeux et activités sportives.

Au total, selon Esther Duflo, « les grandes réformes systémiques (impliquer davantage les parents, privatiser l’école, etc.) ont des effets beaucoup plus mitigés que leurs partisans ne veulent bien l’admettre » (p. 64). L’essentiel reste donc dans la qualité du contenu enseigné, qui doit être fondamental pour longtemps, et dans la relation pédagogique mise en œuvre par les enseignants.

3. Développer la santé

Qu’est-ce qui détermine les comportements de santé dans les pays en développement ? L’organisation de l’offre en santé publique ou privée, la demande de soins préventifs, le recours aux soins curatifs. Il y faut une approche globale conjuguant éducation, santé, environnement, soutien à des activités produisant des revenus.

Agir sur l’offre et la demande de soins

En général, cela signifie d’abord investir plus d’argent (créer plus de postes) dans le système existant, ce qui ne marche que si les soins sont de qualité et si la demande de soins n’est pas faible : « la hiérarchie ne peut ordonner de réforme durable sans mobilisation des usagers ni participation de leur part à l’amélioration du service » (p. 78).

Quand la réforme de santé est imposée, les usagers ne modifient pas leur comportement s’ils ne sont pas convaincus que le changement sera durable et s’ils ne sont pas sensibilisés à l’importance des soins préventifs.

Agir sur la prévention

Toutes les expérimentations montrent que les comportements préventifs (dont les vaccinations) sont très sensibles aux coûts. De petits « coups de pouce » et une bonne information sur la médecine préventive peuvent inciter à changer peu à peu les comportements.

« En ce qui concerne la santé, le marché ne conduit pas naturellement à une situation où la médecine préventive serait proposée ou demandée » (p. 98). Privatiser les services de santé est dangereux si cela ne s’accompagne pas d’un effort d’information. Il est essentiel d’informer en se concentrant sur des messages simples appelant des réponses réalistes.

4. Questionner la microfinance

Le marché du crédit est un exemple où la pauvreté entretient la pauvreté. Peut-on l’éviter par la microfinance, dont la réputation ne cesse de progresser dans le monde ?

Analyse économique du marché du microcrédit

Le microcrédit fait actuellement partie des outils de base de la lutte contre la pauvreté. On pense qu’il va stimuler l’esprit d’entreprise chez les pauvres et qu’il va les pousser à entrer dans l’enrichissement et l’épargne. L’idée dominante est que tout pauvre serait par nature un entrepreneur et que l’accès aux services financiers serait une des clés de la lutte contre la pauvreté. Est-elle judicieuse ? A-t-elle été évaluée ?

Cette idée est née devant la difficulté des gouvernements et des banquiers à prêter aux plus pauvres et devant la présence d’un marché du crédit informel s’avérant très actif : était-il possible de s’inspirer du succès du marché informel ? C’est ce que comprit Mohammed Yunus, prix Nobel de la Paix, au Bangladesh et inventeur du microcrédit.

Il peut exister deux problèmes essentiels limitant l’accès des plus pauvres au marché du crédit.
Le premier concerne la situation où l’emprunteur pauvre se comporte mal, sachant qu’il ne remboursera pas ou que son projet ne génèrera pas assez d’argent, par exemple à cause des taux d’intérêt trop élevés et du manque de transparence des institutions de prêt.

Le second problème concerne la situation où cet emprunteur se tait sur les risques de son projet.

Pour ces deux raisons, le marche du crédit entretient de fait la pauvreté.

Les intérêts et limites de la microfinance

Pourquoi la microfinance est-elle un espoir dans la lutte contre la pauvreté, malgré les taux relativement élevés, plus faibles cependant que ceux des usuriers ?

Le modèle de Mohammed Yunus nous le révèle. Il se résume à quelques paramètres ayant tous un rôle important : prêts accordés aux femmes, à des groupes de 5 à 10 femmes solidaires, se rencontrant chaque semaine ; obligation de rembourser chaque semaine pendant un an, une partie du capital et les intérêts ; prêts d’abord faibles, puis de plus en plus importants ; suivi des clients par un personnel nombreux ; taux d’intérêt élevés, de 20% à 100%. Bref : les femmes, la régularité des remboursements, la solidarité du prêt, le groupe, le suivi rigoureux, les taux élevés. Mais surtout : l’obligation d’épargner, les incitations dynamiques, le grand nombre d’employés de suivi, la simplicité des produits, la réduction des coûts de transaction. Le système fonctionne bien, mais il n’est cependant pas à l’abri de la crise.

Ce système aide-t-il vraiment les pauvres ? Il est à l’œuvre depuis plus de 30 ans et n’est pas sans faiblesse. De nombreuses institutions de microfinance dépendent de subventions, aides au démarrage, fonds à taux préférentiel. Le risque de surendettement existe. Une seule évaluation est actuellement achevée (celle de Spandana, en Inde) : elle révèle qu’1 microcrédit sur 6 conduit au lancement d’une nouvelle activité, et le microcrédit à lui seul ne peut supprimer les nécessaires interventions sur la santé et l’éducation, « il n’est pas une solution universelle » (p.49). Il contraint surtout à épargner. Les plus pauvres subissent régulièrement des risques considérables (climat, maladies, vols, etc.). Il faudrait donc aussi des systèmes d’assurance reposant sur une assiette plus large. La microfinance commence à s’intéresser à cette question, qui n’est guère populaire parce qu’elle est perçue par les pauvres comme un impôt.

S’il ne fait pas éclore un entrepreneur dans chaque individu, le microcrédit reste cependant un moyen d’aider les pauvres à s’aider eux-mêmes, à se lancer dans une activité (1 cas sur 6), à épargner et à amortir les difficultés de la vie. Mais il ne peut remplacer les autres moyens de lutte contre la pauvreté.

5. Lutter contre la mauvaise gouvernance

Le discours international sur la gouvernance ne parle que de grands concepts : démocratie, transparence, décentralisation.

L’idée qui domine est qu’il faut donner aux pauvres, par la décentralisation, le pouvoir de régler les problèmes de corruption et de mauvaise gouvernance, le pouvoir de décision local. Cela aboutit aux conseils locaux (Inde), conseils de gouvernance participative (Brésil), programmes participatifs (Indonésie, Liberia, Rwanda, Sierra Leone). Est-ce pertinent ? La gouvernance locale est-elle une solution miracle ? Dispose-t-on d’évaluations sur ce point ?

En fait, si la décentralisation a une valeur intrinsèque – favoriser la cohésion, créer du capital social – elle a aussi ses dangers, en ce que les pouvoirs locaux peuvent vite être confisqués. Tout dépend des règles et processus gouvernant la prise de décision.

On sait que peu de gens assistent aux réunions locales, peu de gens y prennent la parole. Il faut donc veiller à la manière dont sont distribuées en amont les invitations et informations (sélectivement ou non), dont sont menées les réunions (véritable démocratie participative ou non).

Dans maintes expériences, les règles imposant, notamment par des quotas, la représentation politique des groupes défavorisés ont permis de changer la donne en leur faveur. Cela est particulièrement vrai pour les populations aux préjugés bien ancrés.

Les plus pauvres sont les premières victimes de la mauvaise gouvernance. La bonne gouvernance est donc primordiale pour lutter contre la pauvreté. Les évaluations dont nous disposons en témoignent. Mais de nombreuses précautions doivent être respectées.

6. Les vraies raisons des échecs systémiques

On peut être à bon droit pessimiste sur l’efficacité de l’aide internationale aux pays pauvres. On commence à comprendre qu’il faut que les pauvres (vivant avec moins de 2 dollars par jour et par personne) s’aident eux-mêmes et qu’il faut évaluer rigoureusement les expériences menées pour éliminer la pauvreté, expériences qui touchent surtout à l’éducation, à la santé, à la finance et à la gouvernance.

Pour Esther Duflo, en matière d’éducation et de santé dans le monde, il y a deux raisons principales aux échecs :

• il existe une certaine frilosité politique, les innovations et évaluations venant le plus souvent des ONG et non des gouvernements ;
• les systèmes actuels d’éducation et de santé dans le monde sont souvent produits par des bureaucrates qui se tiennent loin des réalités de terrain et agitent des idées hors de ces réalités.

Par ailleurs, Esther Duflo nous aide à relativiser l’intérêt de la microfinance. Celle-ci a des effets plus modestes qu’on ne le dit sur la création d’entreprise, les pauvres résistant fort à la notion d’assurance. De même, ils ne s’organisent pas facilement pour changer une gouvernance. Ils ont beaucoup à faire pour leur propre existence, et leur niveau d’initiatives est plus subi que voulu. Les raisons sont faciles à comprendre : « Paradoxalement, plus une société s’enrichit, plus ses membres sont pris en charge quant aux décisions importantes de leur vie quotidienne » (p. 103). Or, on demande aux pauvres de prendre de plus en plus de responsabilités, alors qu’ils subissent une existence complexe et précaire.

Seules, des politiques publiques peuvent organiser des infrastructures et des services publics de qualité aidant les pauvres à s’en sortir : « si l’on veut pérenniser la lutte contre la pauvreté, tâtonnements, créativité et patience sont indispensables, non pour trouver la baguette magique qui n’existe pas, mais pour mettre en place une série de petites avancées qui, dès aujourd’hui, amélioreront la vie des plus pauvres ». De petites avancées qu’il faut savoir toujours évaluer avec rigueur, comme le fait Esther Duflo !

Il se pourrait que les enseignements tirés pour les pays pauvres et en voie de développement du Sud soient pertinents aussi pour les pays plus avancés du Nord, où l’action politique repose sur des stéréotypes de l’efficacité qui ont besoin d’être révisés et où la valeur de l’expérimentation et de l’évaluation est loin de s’imposer. On annonce qu’on réforme, on dit qu’on l’a fait, mais qui l’a évalué avec rigueur ? L’action politique a pourtant besoin de méthode expérimentale solide.

Noël Nel